Wachablösung am Internationalen Strafgerichtshof: Aussichten für Israel

Die scheidende Anklägerin des Internationalen Strafgerichtshofs hat ihrem Nachfolger einen komplizierten und kontroversen Fall hinterlassen: die Untersuchung angeblicher Kriegsverbrechen im Westjordanland, in Ostjerusalem und im Gazastreifen. Wie könnte Israel den neuen Ankläger zur Einstellung dieser Untersuchung bewegen, und gibt es eine reale Chance, dass er dies tun würde?

Von Ori Beeri und Pnina Shavit Baruch

Am 15. Juni 2021 beendete Fatou Bensouda ihre neunjährige Amtszeit als Chefanklägerin des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH). Bensoudas Amtszeit war geprägt gewesen durch einen aktiveren Ansatz als die ihres Vorgängers. Sie eröffnete vier Ermittlungen auf eigene Initiative (Georgien, Burundi, Bangladesch/Myanmar und Afghanistan), darunter erstmals auch Ermittlungen ausserhalb des afrikanischen Kontinents. Zu ihren Erfolgen gehört ein höherer Prozentsatz der Vollstreckung von Haftbefehlen, was unter anderem auf ihre Entscheidung zurückzuführen ist, sich nicht mehr auf hochrangige Militärs und Regierungsbeamte und komplexe, weitreichende Fälle, sondern auf die direkte Verantwortung für begangene Verbrechen zu konzentrieren, auch in den mittleren Führungsebenen. Dieser Politikwechsel folgte auf das Scheitern ihres Büros in einer Reihe von früheren Verfahren aufgrund von Schwierigkeiten bei der Beweisführung, der Komplexität des Verfahrens und der Schwierigkeit, hochrangige Beamte zu verhaften. Darüber hinaus kam es während ihrer Amtszeit zu ersten Verurteilungen von Sexualverbrechen, die im Zusammenhang mit einem bewaffneten Konflikt begangen wurden, wie sexuelle Sklaverei, Vergewaltigung, erzwungene Schwangerschaft und Zwangsgeburten.

Gleichzeitig wurde ihre Amtszeit von Kritik begleitet, unter anderem von der Gruppe unabhängiger Experten (unter dem Vorsitz von Richard Goldstone),  etwa in Bezug auf die geringe Anzahl der von der Anklägerin erwirkten Verurteilungen; die wenigen Anklagen, die sie gegen Verdächtige erheben konnte, weil der Gerichtshof sie nicht genehmigte; die hohe Zahl der Ermittlungen und Voruntersuchungen, die die Kapazität und die Mittel ihres Büros überstieg, wobei keine offenen Ermittlungen abgeschlossen wurden; und die lange Dauer der Voruntersuchungen (im Durchschnitt über fünf Jahre), vor allem angesichts der Tendenz, Ermittlungen und Verfahren im betreffenden Staat abzuwarten.

Das erste Verfahren, das Bensouda im israelischen Kontext behandelte, war die Marmara-Flottille nach Gaza im Jahr 2010. Die Anklägerin leitete 2013 eine vorläufige Untersuchung ein, nachdem die Komoren, ein Vertragsstaat des IStGH, unter dessen Flagge das Schiff fuhr, darum gebeten hatten. Am Ende der Untersuchung gab die Anklägerin bekannt, dass es zwar eine vernünftige Grundlage für die Annahme gibt, dass an Bord der Marmara Kriegsverbrechen begangen wurden, eine Untersuchung jedoch nicht eröffnet werden kann, da der Fall mangels ausreichender Schwere nicht zulässig ist. Diese Entscheidung war Gegenstand von zwei Berufungsrunden der Komoren bei der Vorverfahrenskammer des IStGH, die zweimal entschied, dass eine Untersuchung stattfinden sollte. Trotzdem bestand Bensouda darauf, keine Untersuchung einzuleiten.

Andererseits entschied die Anklägerin, dass es Raum für die Eröffnung einer Untersuchung in Bezug auf Kriegsverbrechen gebe, die seit dem 13. Juni 2014 angeblich in “Palästina”, d. h. im Westjordanland, in Ostjerusalem und im Gazastreifen begangen wurden. Dies folgt auf einen Antrag der Palästinensischen Autonomiebehörde aus dem Jahr 2015 und eine Voruntersuchung, die über fünf Jahre dauerte. Im Dezember 2020 gab Bensouda bekannt, dass der IStGH ihrer Meinung nach für den Fall zuständig sei. Im Februar 2021 bestätigte die Vorverfahrenskammer mehrheitlich die Zuständigkeit, und im März 2021 kündigte die Anklägerin die Eröffnung eines Ermittlungsverfahrens an. Während der Operation “Guardian of the Walls” im Mai 2021 stellte sie fest, dass die Ermittlungen auch Verbrechen umfassen könnten, die während dieser Operation begangen wurden.

Israel übte scharfe Kritik an der Entscheidung Bensoudas, eine Untersuchung zu eröffnen. Es argumentierte, dass sie die Tatsache ignoriere, dass es keinen palästinensischen “Staat” gäbe, der alle fraglichen Gebiete kontrolliere, und dass der Gerichtshof daher keine Befugnis habe, diesen Fall zu verhandeln. Seine Zuständigkeit sei beschränkt auf Kriegsverbrechen beschränkt ist, die auf dem Territorium eines Mitgliedsstaates oder von einem Bürger eines Mitgliedsstaates begangen wurden. Israel argumentierte auch, dass die Anklägerin politische Erwägungen in die Annahme der palästinensischen Darstellung des Konflikts einbezogen hat. So erklärte Bensouda, dass sie zu dem Schluss kam, es gäbe einen palästinensischen Staat gibt, der sich über das gesamte “besetzte palästinensische Gebiet” erstrecke, angesichts der “schädlichen Auswirkungen der andauernden Verstösse gegen das Völkerrecht” durch Israel, welche die Verwirklichung “des Selbstbestimmungsrechts” des palästinensischen Volkes verhinderten. Grosses Gewicht gab die Anklägerin darüber hinaus den Entscheidungen von UN-Gremien, einschliesslich der UN-Generalversammlung und dem UN-Menschenrechtsrat, deren einseitigen Voreingenommenheit gegen Israel gut dokumentiert ist. Zudem wurde kritisiert, dass sie im Gegenzug der Tatsache, dass die Fragen der Siedlungen und Grenzen in Verhandlungen zwischen den beiden Konfliktparteien gelöst werden sollten, sowie der komplexen Sicherheitsrealität wenig Gewicht beimass und damit den Gerichtshof in Fragen hineinzog, die im Wesentlichen politischer Natur sind.

Während sie trotz des nahenden Endes ihrer Amtszeit die Eröffnung einer Untersuchung in “Palästina” ankündigte, überliess Bensouda in anderen sensiblen Verfahren die Entscheidung über das weitere Vorgehen dem neuen Chefankläger, Karim Asad Ahmad Khan. Dies betrifft vor allem eine am 1. Mai 2003 beginnende Untersuchung von Kriegsverbrechen in Afghanistan, die auch US-Streitkräfte betrifft, sowie ein Fall in Georgien und ein Ersuchen des Gerichtshofs, eine Untersuchung in der Ukraine zu eröffnen, die sich beide auf das Vorgehen Russlands beziehen. Dies wurde als Versuch kritisiert, dem neuen Ankläger im Zusammenhang mit der “Palästina”-Untersuchung die Hände zu binden.

Der neue Ankläger ist ein britischer Anwalt mit umfangreicher Erfahrung im internationalen Strafrecht. Zuletzt hatte Khan als Assistent des UN-Generalsekretärs und Sonderberater und Leiter des UN-Untersuchungsteams zur Förderung der Rechenschaftspflicht für Verbrechen von Daesh/ISIS (UNITAD) gewirkt. Er verfügt über umfangreiche Kenntnisse des IStGH, die aus seiner Rolle als Anwalt und Rechtsberater der Verteidigung in vielen vor dem Gericht geführten Verfahren stammen.

Khan scheint sich der Kritik am IStGH und insbesondere an der Anklagebehörde bewusst zu sein. In einem Interview merkte er an, dass die hohen Erwartungen an den Gerichtshof aufgrund der grossen Anzahl Voruntersuchungen entstanden seien und dass angesichts seiner geringen Ressourcen begrenzten Kapazitäten des Gerichtshofs anerkannt und kreative Lösungen entwickelt werden sollten, um zu versuchen, die Straflosigkeit über den IStGH hinaus zu beenden, einschliesslich der Lastenteilung mit nationalen und regionalen Mechanismen. Khan merkte weiter an, dass der Gerichtshof, seine Ressourcen priorisieren und die Schwere der begangenen Verbrechen sowie Aspekte der Jurisdiktion berücksichtigen müsse, um Wirkung zu erzielen. Die Hauptaufgaben Khans bestehen darin, bei den vielen offenen Untersuchungen des Gerichts Prioritäten zu setzen, die Effektivität des Gerichts zu erhöhen, und seine Legitimität bei Ländern und Organisationen zu stärken.

In Israel herrschte Erleichterung nach Khans Wahl, da er von den vier Finalisten als der pragmatischste wahrgenommen wurde, und nicht interessiert an einer “Politisierung” des Gerichtshofs. Es stellt sich die Frage, ob Khan die Zuständigkeit des Gerichtshofs für Palästina neu überdenken kann. Auf den ersten Blick scheint es keinen Grund zu geben, der ihn daran hindert, diese Frage erneut zu prüfen. Wenn er jedoch versucht, die Untersuchung auf der Grundlage mangelnder Zuständigkeit einzustellen, dürfte die Palästinensische Autonomiebehörde gegen seine Entscheidung Berufung einlegen, und in diesem Fall ist es wahrscheinlich, dass der Gerichtshof, insbesondere in seiner derzeitigen Zusammensetzung, eine Untersuchung verlangen wird. Daher ist es zweifelhaft, dass er einen solchen Schritt unternehmen wird. In Anbetracht der Vielzahl von Ermittlungen des Gerichtshofs wird Khan jedoch gezwungen sein, zwischen ihnen Prioritäten zu setzen. Derzeit gibt es vierzehn Ermittlungsverfahren sowie drei Voruntersuchungen, die mit dem Beschluss endeten, eine Untersuchung einzuleiten. Es wird geschätzt, dass die Anklage die Ressourcen hat, um maximal acht Ermittlungen gleichzeitig durchzuführen. Folglich könnte Khan entscheiden, die Untersuchung zu Palästina aufgrund ihrer Komplexität nicht voranzutreiben. Andererseits wird er zweifellos starkem politischen Druck ausgesetzt sein.

Israel sollte einen informellen Dialog mit Khan suchen und seine Position in der Frage der Zuständigkeit des Gerichtshofs, des Umfangs der relevanten Kriegsverbrechen und der Frage der Komplementarität, d.h. der Existenz von Ermittlungen in Israel, darlegen. Zu diesen Zwecken können andere Länder (insbesondere die Vereinigten Staaten) gewonnen werden, um Israels Positionen zu unterstützen. Im April hob die US-Regierung die Sanktionen auf, die die Trump-Administration gegen Bensouda und einen anderen hochrangigen IStGH-Beamten verhängt hatte. US-Aussenminister Antony Blinken merkte an, dass die Vereinigten Staaten weiterhin die Ermittlungen des Gerichtshofs in Afghanistan und Palästina sowie seine Versuche, seine Rechtsprechung auf Nicht-Mitgliedsstaaten (einschliesslich der Vereinigten Staaten und Israel) anzuwenden, entschieden ablehnten, zeigte sich aber zugleich offen für einen Dialog zu diesen Fragen.

Ori Beeri ist Forschungskoordinator, Pnina Shavit Baruch ist Senior Research Fellow und Leiterin des Programms für Recht und nationale Sicherheit am Institute for National Security Studies (INSS). Auf Englisch zuerst erschienen bei INSS. Übersetzung und redaktionelle Kürzung Audiatur-Online.