Am 24. April könnte der Staat Israel seinen 100. Geburtstag feiern. An diesem Tag vor hundert Jahren – genauer gesagt: am Wochenende des 24. und 25. April 1920 – schufen die Hauptsiegermächte des Ersten Weltkriegs auf der Konferenz von San Remo die juristische Basis für die Gründung des jüdischen Staates.
Die Bedeutung der Friedenskonferenz in der Villa Devachan in San Remo, die vom 18. bis zum 26. April 1920 stattfand, steht in einem Missverhältnis zu ihrer Bekanntheit – sie ist heute weitgehend vergessen. Fragt man danach, auf welcher völkerrechtlichen Grundlage der Staat Israel geschaffen wurde, werden einige antworten, es sei der Teilungsbeschluss der Vereinten Nationen vom 29. November 1947 gewesen, andere werden auf die Balfour-Deklaration vom 2. November 1917 verweisen. Doch die Ergebnisse der San-Remo-Konferenz sind eigentlich das Entscheidende. Schauen wir uns an, wie die genannten drei historischen Ereignisse miteinander zusammenhängen.
Der UN-Teilungsbeschluss von 1947: Dies ist das Ereignis, an das sich einige der Älteren in Israel noch erinnern können, wurde die Abstimmung der UN-Generalversammlung doch – wie in dem Film Exodus dramatisiert – sogar im Radio übertragen. Doch so symbolträchtig die Resolution war, gab es nichts, was daraus automatisch gefolgt hätte: Resolutionen der Generalversammlung sind lediglich Empfehlungen; zudem dachte kein Staatsmann der Welt daran, auch nur einen Finger zu rühren, um sie Realität werden zu lassen. Die Juden mussten ebenso allein kämpfen, wie sie es ohne die UN-Resolution hätten tun müssen, nur jetzt in dem Wissen, dass eine Zwei-Drittel-Mehrheit der 56 Staaten der Welt für eine Teilung des Mandatsgebiets Palästina und folglich für die Gründung des jüdischen Staates war.
Die Erklärung der britischen Regierung von 1917 – die Balfour-Deklaration – wiederum war im Grunde nichts anderes als eine Absichtserklärung eines einzelnen, wenn auch wichtigen, Staates:
Die Regierung Seiner Majestät betrachtet mit Wohlwollen die Errichtung einer nationalen Heimstätte für das jüdische Volk in Palästina und wird ihr Bestes tun, die Erreichung dieses Zieles zu erleichtern, wobei, wohlverstanden, nichts geschehen soll, was die bürgerlichen und religiösen Rechte der bestehenden nicht-jüdischen Gemeinschaften in Palästina oder die Rechte und den politischen Status der Juden in anderen Ländern in Frage stellen könnte.
Das würden wir heute nicht als rechtsgültiges Dokument ansehen, und das war es auch damals nicht. Wie hätte die britische Regierung über ein fremdes Land bestimmen sollen, noch dazu über eines, das nicht einmal unter ihrer Kontrolle war? Die britische Armee hatte damals, Anfang November 1917, gerade Beer Sheba erobert. Die Befreiung Jerusalems von türkischer Herrschaft erfolgte erst am 9. Dezember, und der Kampf um Galiläa zog sich noch bis ins Frühjahr 1918 hin. Am Ende wurde die Balfour-Deklaration zwar zu so etwas wie der Geburtsurkunde des jüdischen Staates, aber nur deshalb, weil der Oberste Rat der Alliierten Mächte und der Rat des Völkerbunds sie sich zueigen machten. Genau darin besteht die Bedeutung der Konferenz von San Remo: Im April 1920 trafen sich in diesem in der Nähe der französischen Grenze gelegenen italienischen Kurort die Vertreter Grossbritanniens (Ministerpräsident David Lloyd George und Aussenminister Lord Curzon), Frankreichs (Ministerpräsident Alexandre Millerand und der Direktor für politische Angelegenheiten im Aussenministerium, Philippe Berthelot), Italiens (Ministerpräsident Francesco Nitti und Senator Vittorio Scialoja) und Japans Botschafter in Paris, Matsui Keishirō. Die Vereinigten Staaten, die nicht Mitglied des Völkerbunds waren, entsandten ihren Botschafter in Rom, Robert Underwood Johnson, als neutralen Beobachter.
Das Treffen war eine Fortsetzung der Pariser Vorortskonferenzen von 1919, auf denen die Siegermächte die Welt neu geordnet hatten. Zweck der Konferenz von San Remo war die Aufteilung der im Nahen Osten gelegenen nichttürkischen Gebiete des Osmanischen Reichs. Es ging um Mesopotamien, Syrien/Libanon und Palästina. Die Ergebnisse von San Remo sollten Teil des Friedensvertrags mit der Türkei (Vertrag von Sèvres) werden. Dieser wurde im August 1920 zwar unterzeichnet, trat aber wegen Atatürks Weigerung, ihn anzuerkennen, nie in Kraft, und wurde 1923 durch den Vertrag von Lausanne ersetzt. Dennoch blieb die Resolution von San Remo – wie die Ergebnisse der Konferenz genannt werden – die Grundlage, auf der die Mandatsgebiete Palästina, Syrien und Mesopotamien geschaffen wurden. Durch die Resolution von San Remo wurde die Balfour-Deklaration zum Auftrag für das neu errichtete britische Mandatsgebiet Palästina. In der Folge übertrug der Rat des Völkerbunds im Juli 1922 Grossbritannien das Palästina-Mandat.
Die Resolution von San Remo wurde an einem Wochenende ausgehandelt. Die anfänglichen Streitpunkte wurden ausgeräumt: Frankreich, das sich als Schutzmacht der Katholiken im Heiligen Land betrachtete, hatte zweite Mandatsmacht in Palästina sein wollen; Grossbritannien lehnte das Ansinnen mit der Begründung ab, dass man den Briten – anders als den Türken – vertrauen könne, dass sie die Rechte aller Religionsgruppen schützen würden. Es blieb dabei, dass Grossbritannien alleinige Mandatsmacht in Palästina wurde.
Zudem wehrte sich Frankreich anfänglich dagegen, die Balfour-Deklaration zum Teil der Resolution zu machen. Laut den französischen Aufzeichnungen über die Verhandlungen argumentierte der britische Vertreter Lord Curzon aber, dass Grossbritannien den Juden gegenüber ein Versprechen abgegeben habe, das es nicht brechen oder zurücknehmen könne: die Balfour-Deklaration, sagte er, sei „die Charta, die ihnen die Freiheit gibt“ (la carte qui reconnait leur liberté). Und so wurde die Balfour-Deklaration internationales Recht.
Die Resolution von San Remo bildete nicht nur die Basis für das im Juli 1922 vom Rat des Völkerbunds beschlossene britische Palästinamandat, sondern – untrennbar damit verbunden – für die Gründung „der nationalen Heimstätte“ der Juden. Denn dieses völkerrechtliche Ziel ist in der Präambel des Mandats enthalten: Die Mandatsmacht – also Grossbritannien – wurde für „verantwortlich“ erklärt, „die ursprünglich am 2. November 1917 von der Regierung Seiner britischen Majestät abgegebene Erklärung“ (die Balfour-Deklaration; S.F.) umzusetzen, nämlich „in Palästina eine nationale Heimstätte für das jüdische Volk zu schaffen“. Ausdrücklich anerkannt wird in der Präambel „die historische Verbindung des jüdischen Volkes mit Palästina“ und „die Beweggründe dafür, die nationale Heimstätte in diesem Land wiederherzustellen“. In Artikel 2 heisst es:
„Die Mandatsmacht ist dafür verantwortlich, im Land solche politischen, administrativen und wirtschaftlichen Bedingungen herzustellen, die die Errichtung des in der Präambel festgelegten jüdischen nationalen Heimstätte und die Entwicklung selbstverwaltender Institutionen sowie den Schutz der bürgerlichen und religiösen Rechte aller Bewohner Palästinas sicherstellen, unabhängig von Rasse und Religion.“
Die wichtigsten Ergebnisse von San Remo waren also:
Erstens: Aus dem Osmanischen Reich wurde ein Gebiet herausgetrennt, das „Palästina“ genannt wurde, ein geografischer Begriff, den auch die Zionisten schon auf ihrem ersten Kongress in Basel 1897 verwendet hatten. Jene arabischen Staaten, die bestreiten, dass die Siegermächte des Ersten Weltkriegs die Legitimation hatten, den Nahen Osten neu zu ordnen, bestreiten damit auch ihre eigene Legitimität – denn auch sie selbst gingen ja zum grossen Teil aus der Konkursmasse des Osmanischen Reichs hervor (Transjordanien, das heutige Jordanien, war sogar anfänglich Teil des Palästinamandats gewesen, wurde aber schon im September 1922 von den Briten abgespalten).
Zweitens: Die Balfour-Deklaration wurde durch die Konferenz von San Remo zum Teil des Völkerrechts. Jener zweieinhalb Jahre zuvor vom britischen Aussenminister Balfour an den prominenten britischen Zionisten Walther Rothschild gesandte – und umgehend veröffentlichte – Brief war ein eminenter moralischer Anschub für die Bemühungen der Zionisten um eine „Heimstätte für das jüdische Volk in Palästina“ gewesen; nicht weniger, aber auch nicht mehr. Erst durch die Konferenz von San Remo – in der Folge des vom Osmanischen Reich verlorenen Krieges – und den anschliessenden Beschluss des Völkerbunds wurde dadurch internationales Recht. In San Remo wurde festgelegt, dass nicht nur Grossbritannien die Balfour-Deklaration sich zum Programm macht (woran sich die verschiedenen britischen Regierungen in den folgenden drei Jahrzehnten so schlecht erinnerten), sondern die ganze Welt. Palästina, so wurde es vor hundert Jahren in San Remo beschlossen, wird wieder das, was es einst war: die nationale Heimstätte der Juden – aller Juden.
Ergänzend ist zum UNO-Teilungsplan von 1947 zu erwähnen, dass ihm die Juden zustimmten, er aber letztlich am Nein der Araber scheiterte. Wichtig zudem, dass er nicht die rechtliche Basis des Staates Israel bildete.
So schreibt u.a. der Völkerrechtler Sir Elihu Lauterpacht in «Jerusalem and the Holy Places», dass die Arabischen Staaten die Resolution nicht nur zurückgewiesen hatten, sondern sie aktiv umstossen wollten, und zwar durch eine Invasion durch ägyptische, irakische, jordanische, libanesische und syrische Kräfte. Die UNO nahm es schliesslich hin, dass ihr Vorschlag nicht umgesetzt werden sollte. Lauterpacht hält fest, dass die Entstehung des Staates Israel rechtlich nicht auf dem Teilungsplan basiert. Er sieht ihn nur als geschichtlich relevantes Element.
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