Fördergelder an die UNRWA – alles wieder paletti?

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UNRWA-Gebäude in Rafah im Gaza-Streifen am 26. Juli 2018. Foto Abed Rahim Khatib/Flash90
UNRWA-Gebäude in Rafah im Gaza-Streifen am 26. Juli 2018. Foto Abed Rahim Khatib/Flash90
Lesezeit: 9 Minuten

Das UNRWA-Mandat wurde seit 70 Jahren von der UN-Generalversammlung immer wieder erneuert und das derzeitige Mandat läuft am 30. Juni 2020 aus. Doch da sich weitere Länder zu denjenigen gesellen, die sich weigern, dieses als „UNRWA“ bekannte finanzielle und verwaltungstechnische schwarze Loch zu erneuern, könnte die Fortsetzung der Scharade des „immerwährenden Flüchtlingstums“ in Frage gestellt sein.

von David Bedein

Dieser Bericht behandelt den exorbitanten, stark aufgeblähten Anstieg der UNRWA-Budgetforderungen in den letzten 10 Jahren (1,11 Mrd. USD allein im Jahr 2018) und untersucht sowohl den Missbrauch als auch den völligen Mangel an Transparenz und Rechenschaftspflicht über die Art und Weise, wie diese Milliarden Dollar ausgegeben wurden.

Historische Übersicht

Am 14. Mai 1948 wurde das 30-jährige britische Mandat für Palästina durch das britische Kolonialamt offiziell beendet. Auf die chaotische Evakuierung des zivilen und militärischen Personals der Briten folgte unmittelbar eine Invasion von sieben arabischen Ländern, die schworen, den neu erklärten Staat Israel zu vernichten. Im Laufe des arabisch-israelischen Krieges von 1948 wurden etwa eine Million Menschen, sowohl Araber als auch Juden, vertrieben und heimatlos. Als Reaktion auf diese Entwicklungen rief die UN-Generalversammlung angesichts dieser Flüchtlingskrise nach dem Zweiten Weltkrieg internationale Organisationen wie das Internationale Komitee des Roten Kreuzes (IKRK) dazu auf, den Flüchtlingen humanitäre Hilfe zu leisten.

Der Gründung der UNRWA
Sechs Monate nach Kriegsende, im November 1948, richteten die Vereinten Nationen die United Nations Relief for Palestine Refugees („Hilfe der UNO für Palästina-Flüchtlinge“; UNRPR) ein, um die Hilfe und Unterstützung auf arabische Flüchtlinge auszudehnen, die nicht unter israelischer Staatshoheit blieben, und um die Bemühungen von Nichtregierungsorganisationen und anderen UN-Organisationen zu koordinieren. Im Dezember 1948 gründeten die Vereinten Nationen die „United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East“, kurz UNRWA (Hilfswerk der Vereinten Nationen für Palästina-Flüchtlinge im Nahen Osten) als „Unterorgan der Vereinten Nationen“. Die UNRWA wurde mit den Mitteln der UNRPR ausgestattet und übernahm die Flüchtlingsregistrierung des IKRK.

Das UNRWA-Mandat
Laut der UNRWA-Website erhielt die UN-Organisation ursprünglich das Mandat, „direkte Hilfs- und Arbeitsprogramme in Zusammenarbeit mit den lokalen Regierungen durchzuführen, sich mit den Regierungen des Nahen Ostens über Massnahmen zu beraten, die in Vorbereitung auf die Zeit zu treffen sind, in der die internationale Unterstützung bei Hilfs- und Arbeitsprojekten nicht mehr zur Verfügung steht, und für die Zeit zu planen, in der die Hilfe nicht mehr benötigt wird.“

Sämtliche anderen Bemühungen der UN-Flüchtlingshilfe weltweit werden über das United Nations High Commissioner for Refugees („Hochkommissariat der Vereinten Nationen für Flüchtlinge“; UNHCR) verwaltet, das im Rahmen seines spezifischen Mandats die Aufgabe hat, „den Flüchtlingen zu helfen, ihren Flüchtlingsstatus durch lokale Integration im Aufnahmeland, Neuansiedlung in einem Drittland oder Rückführung, sofern möglich, zu beenden“. (Hervorhebung hinzugefügt.) Eine solche Verpflichtung zur Beendigung des Status als Flüchtling war nie Bestandteil der UNRWA.

Fortsetzung des Flüchtlingsstatus
Die UNRWA-Definition des Begriffs „Flüchtling“ unterscheidet sich grundlegend von der Definition anderer Flüchtlingshilfswerke. Gemäss dem UNRWA-Mandat bezeichnet die offizielle Definition eines palästinensischen Flüchtlings eine Person, deren „gewöhnlicher Wohnsitz sich in der Zeit vom 1. Juni 1946 bis zum 15. Mai 1948 in Palästina befand und die in Folge des Konflikts von 1948 sowohl ihr Heim als auch ihre Lebensgrundlage verloren hat“ – ebenso wie die Nachkommen der Väter, auf die diese Definition zutrifft. In der Praxis bedeutet dies, dass der „Status des palästinensischen Flüchtlings“ von Generation zu Generation weitervererbt wird.

Die heutige Zahl der UNRWA-Begünstigten mit Flüchtlingsstatus

Die offizielle Zahl der vertriebenen Araber beläuft sich auf 700.000 – obwohl selbst diese Zahl strittig ist, angesichts der Aufzeichnungen der Volkszählung von 1949 und des Berichts des UN-Vermittlers für Palästina, der auf eine Zahl von 472.000 kam und der errechnete, dass nur etwa 360.000 arabische Flüchtlinge Hilfe benötigten. Unabhängig von der ursprünglichen Zahl der arabischen Flüchtlinge aus dem Krieg von 1948 zählt die UNRWA aufgrund ihrer Politik der „ewigen Vererbbarkeit des Flüchtlingsstatus“ ganze 5,4 Millionen „palästinensische Flüchtlinge“, die Arbeitslosenhilfe von der UNWRA erhalten. Auf diese Zahl weist die UNRWA hin, wenn sie sich dafür einsetzt, von den Geberländern zusätzliche Millionen von Dollar einzustreichen, um ihre „Auszahlungsstellen“ im Westjordanland, in Gaza, Jordanien, Libanon und Syrien zu finanzieren.

Wichtige Erkenntnisse von „DIOS“ – dem internen Kontrollausschuss der UNO:

Im April 2018 veröffentlichte das Department of Internal Oversight Services der UNO (DIOS) seinen Bericht, der eine Vielzahl von Untersuchungen zur Geschäftsleitung und zu finanziellen Unregelmässigkeiten der UNRWA im Jahr 2017 enthält.

  1. Mangelnde Integrität des UNRWA-Prozesses für Beförderungen
    Zu den von der DIOS angeführten Problemen gehörten Fälle von Beförderungen in leitende Positionen, obwohl gegen diese Mitarbeiter schwere, ungeklärte Vorwürfe von Fehlverhalten vorlagen. Es gab weder einen rechtlichen Rahmen für den Umgang mit solchen Vorwürfen, noch gab es eine Bestimmung zur Verzögerung eines Beförderungsvorgangs während der Untersuchung derartiger Vorwürfe. Der DIOS-Bericht verweist auf die Notwendigkeit von Integritätsprüfungen – für die es derzeit kein Verfahren gibt –, die vor der Beförderung in leitende Positionen durchgeführt werden müssen. Darüber hinaus führt der Bericht die Notwendigkeit an, dass die Geschäftsleitung die juristische Möglichkeit haben muss, eine Beförderung zu verschieben, bis die Integritätseinwände ausgeräumt sind. So schwebt das Schreckgespenst der Vetternwirtschaft und Bevorteilung über dem Beförderungs- und Auswahlverfahren der UNRWA, ohne Berücksichtigung der Umstände, die bei anderen internationalen Organisationen solche Beförderungen verhindern würden.
  2. Keine AdCom-Aufsicht über die finanzielle oder operative Geschäftsführung
    Es ist zu beachten, dass das UNRWA zwar eine Beratungskommission (AdCom) hat, diese aber weder eine Charta noch die Befugnis hat, die Finanzausgaben und das Betriebsmanagement zu kontrollieren oder zu prüfen. Zudem hat sie keinen Einfluss auf die Besetzung von Führungspositionen oder die strategische Ausrichtung. Als Folge dieses Mangels an Aufsichtsregelungen wurde im DIOS-Bericht folgender Einwand erhoben: Die UNRWA scheint einzigartig im UN-System zu sein, da sie keinen Aufsichtsrat, Vorstand oder ein ähnliches Gremium besitzt. Dies scheint in keiner anderen UN-Organisation der Fall zu sein. Im Übrigen verfügt die UNRWA über keinen Prüfungsausschuss. Diese beiden Gremien würden normalerweise die Geschäftstätigkeiten prüfen, die Finanzen kontrollieren und die Ernennungen von Führungskräften genehmigen. Diese gravierenden Mängel in der Verwaltungsführung haben dazu geführt, dass die UNRWA sowohl auf der Verwaltungs- als auch auf der Fiskalebene mit einem signifikanten Mangel an Transparenz agiert.
  3. Fehlen von zentralisierten Überprüfungen
    Wie DIOS bereits in den Vorjahren berichtete, hat die Durchführung dezentraler Überprüfungen durch einzelne UNRWA-Aussenstellen den Einfluss der DIOS begrenzt und die Möglichkeit, zentrale, objektive Überprüfungen durchzuführen, erschwert. Die Mitarbeiter der DIOS sind daher eingeschränkt – sowohl hinsichtlich der technischen Möglichkeiten der Prüfer als auch ihrer fehlenden Unabhängigkeit von der Leitung der Aussenstellen.
  4. 15 % Zunahme der Vorwürfe von Fehlverhalten
    Die Gesamtzahl der bei der DIOS eingegangenen Vorwürfe von Fehlverhalten beim UNRWA ist seit der letzten Überprüfung im Jahr 2004 kontinuierlich gestiegen. Fälle von körperlicher Bestrafung sind nach wie vor die häufigste Art von Anschuldigungen in allen Aussenstellen mit Ausnahme von Syrien. Insbesondere die Verletzung der Neutralität (Delegitimierung, Dämonisierung und Kriegserziehungsunterricht gegen Israel) stieg von 16 Fällen im Jahr 2016 auf 55 Fälle im Jahr 2017.
  5. Misswirtschaft im Verbindungsbüro Kairo
    Die DIOS-Inspektion des UNRWA-Verbindungsbüros in Kairo (Ägypten) zeigte ein Muster von Misswirtschaft bei den UNRWA-Ressourcen, Falschdarstellungen und „nicht beamtengerechtem Verhalten“. Nach der Veröffentlichung des Berichts von 2017 wurden von der Geschäftsleitung verschiedene Massnahmen ergriffen, um die Situation zu verbessern, aber nicht alle Empfehlungen wurden umgesetzt.

Finanzierung von „Staatsbürger-Flüchtlingen“ der Aufnahmestaaten

Nicht nur der bereits erwähnte „erbliche Flüchtlingsstatus“ all derer, die von männlichen Vertriebenen abstammen, sondern auch die in sich widersprüchliche Kategorie der „Staatsbürger-Flüchtlinge“, führt dazu, dass die Zahl der UNRWA-Begünstigten immens zunimmt. Tatsächlich werden Personen, die nicht „heimatlos“ geblieben sind, sondern die Staatsbürgerschaft in den Aufnahmeländern erhalten haben, weiterhin als „Flüchtlinge“ eingestuft, die Anspruch auf UNRWA-Hilfe haben. Dies gilt insbesondere für Jordanien, wo die grosse Mehrheit der dort lebenden UNRWA-„Flüchtlinge“ die jordanische Staatsbürgerschaft besitzt. In geringerem Masse stellt sich auch die Situation im Libanon so dar. Darüber hinaus hat diese „statusbezogene“ Grundlage für den Erhalt der UNRWA-Hilfe nichts mit einem „bedarfsbezogenen“ Hilfsprogramm zu tun. Es existiert keine berechtigte Grundlage dafür, dass Gebermittel in Millionenhöhe Empfänger subventionieren, die Bürger arabischer Staaten sind und es sich gut leisten könnten, für die UNRWA-Leistungen, die sie erhalten, selbst zu zahlen.

Übermässiges Bevölkerungswachstum

Im Dezember 1982 ersuchte die UN-Generalversammlung mit dem Ziel, die Zahl der palästinensischen Vertriebenen zu erhöhen, die UNRWA um die Ausstellung von Ausweisen für „alle palästinensischen Flüchtlinge weltweit und deren Nachkommen, unabhängig davon, ob sie Empfänger von Massnahmen und Dienstleistungen der UNRWA sind“. Vor dieser Resolution wurden die UNRWA-Ausweise jeweils „pro Familie“ ausgestellt. Einer der wichtigsten Aspekte dieser Resolution war die Festlegung der Zahl der UNRWA-Hilfeempfänger auf „1,9 Millionen“. Dennoch liegt die Zahl für das Jahr 2019, die von der UNRWA verwendet wird, um die Geberländer von der Notwendigkeit zu überzeugen, ihre UNRWA-Spenden aufzustocken, bei 5,4 Millionen – ein Anstieg von 280 % – und damit weit höher als die der Nachbarländer Ägypten und Syrien und mehr als doppelt so hoch wie die der westlichen Industrieländer in diesen 37 Jahren.

Globale Anzahl der palästinensischen Bevölkerung liegt unter den Behauptungen

Um bei der Umsetzung der oben beschriebenen Resolution zu helfen, wurden Regierungen in aller Welt gebeten, die Anzahl der dort ansässigen Palästinenser zu melden. Ausgehend von den wenigen eingegangenen Antworten lag die Gesamtzahl dieser Personen bei weniger als 500. Angesichts der unerwartet niedrigen Zahlen, die von den Weltregierungen vorgelegt wurden, stellte der UN-Generalsekretär fest, er sei„zum jetzigen Zeitpunkt nicht in der Lage, die Umsetzung der Resolution weiter voranzutreiben“.

Überhöhtes Budget, überhöhtes Personal

Das Budget der UNRWA in Höhe von 1,2 Mrd. US-Dollar steht in keinem Verhältnis zu den Begünstigten, für die es tätig ist. Im Vergleich dazu beträgt der Haushalt für 2019 des UNHCR – der UN-Hilfsorganisation für alle anderen durch alle übrigen Konflikte weltweit vertriebenen Personen – 8,6 Mrd. US-Dollar. Man beachte, dass das UNHCR mit diesem vergleichsweise knappen Budget die Hilfsmassnahmen für 20,4 Millionen Flüchtlinge finanziert – das Vierfache der angeblichen Zahl der UNRWA-Empfänger und das Elffache der tatsächlich registrierten Flüchtlinge. Somit stehen der UNRWA pro Flüchtling etwa 530–1500 US-Dollar für jeden dem UNHCR zur Verfügung stehenden Dollar zur Verfügung.

Auch die überhöhte Personalstärke der UNRWA entzieht sich jeder Logik: 30.000 Mitarbeiter stehen auf der Gehaltsliste der UNRWA, wogegen nur etwa die Hälfte davon – 16.800 – auf der Gehaltsliste des UNHCR stehen.

Wiederstand des Baugewerbes gegen den GRM

Vor fünf Jahren wurde eine Vereinbarung zwischen Israel, der UNO und der Palästinensischen Autonomiebehörde (genannt der Gaza-Wiederaufbaumechanismus oder „GRM“) getroffen, der zufolge die vom Krieg zerstörten Gebiete des Gazastreifens wieder aufgebaut und „wichtige Baumaterialien“ in den Gazastreifen geliefert werden sollten. Einsprüche von zahlreichen palästinensischen Organisationen machten das Abkommen zunichte. Dennoch beanspruchte die UNRWA im Rahmen ihres Budgets Ausgaben für die GRM-Wohnbeihilfe für über 11.000 Familien und behauptete ausserdem, Dutzende von UNRWA-Infrastrukturprojekten zu koordinieren.

Ausschreibungen für Auftragnehmer der UNRWA

Zu den Voraussetzungen für die Einreichung von Angeboten für UNRWA-Infrastrukturprojekte in Jordanien und Gaza gehört, dass der Auftragnehmer ein „Mitglied der palästinensischen Unternehmergewerkschaft“ ist. Keine andere UN-Organisation verfügt über derartige Ausschlussklauseln, die einem bestimmten Handelskonsortium zugute kommen sollen. Ein solches Vorgehen würde Fragen des Fair Play und des offenen Wettbewerbs aufwerfen und damit gegen die eigenen „Leitlinien für die humanitäre Hilfe“ der UNO von 1991 verstossen. Noch beunruhigender ist, dass Israel 40 % der Auftragnehmer als Sicherheitsrisiken identifiziert hat, an die weder Projekte vergeben noch Material mit doppeltem Verwendungszweck weitergegeben werden darf.

Verzerrung der Ausgaben der UNRWA

Arbeitsbeschaffungsmassnahmen für den „Bau einer Stützmauer“ oder für eine endlose „Lagerinfrastruktur“ und „Umbauten“ können in dem ansonsten beeindruckenden „Bildungsbudget“ der UNRWA versteckt sein – und lassen die Geber davon ausgehen, dass all diese Ausgaben eher für Bücher, Lehrer und Klassenzimmer als für gut vernetzte Bauunternehmen bestimmt sind.

David Bedein ist ein Investigativjournalist und Leiter der Israel Resource News Agency am Center for Near East Policy Research. Übersetzung Audiatur-Online

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