Aufwertung Palästinas zum UN-Beobachterstaat

Vor 65 Jahren, am 29. November 1947, stimmte die Generalversammlung der Vereinten Nationen dem UN-Teilungsplan für Palästina zu. Heute wird die Generalversammlung darüber abstimmen, ob Palästina von einer „Beobachterentität“ zu einem Beobachterstaat ohne Mitgliedschaft aufgewertet werden soll. Bundesrat Didier Burkhalter wird dafür stimmen und der selbsternannte „Think-Tank“ Forum Aussenpolitik (Foraus) erklärte eine Zustimmung gar zur einzig legitimen neutralen Position. Der Resolutionstext spricht von einem palästinensischen Staat „Seite an Seite mit Israel“, zugleich prangt auf dem palästinensischen UN-Webauftritt noch immer das PLO-Logo, welches „ganz Palästina“ als Staatsgebiet vereinleibt. Audiatur hat Informationen und Fakten einige Fakten zusammengestellt; zur Problematik der Abstimmung, zu den Konsequenzen und zu möglichen Auswirkungen.

Ausgangslage

Seit 1974 haben die Palästinenser bei der UN den Status eines „permanenten Beobachters“ bzw. einer „Beobachterentität“ inne. Dieser Status ist nicht in der UN-Charta verankert, er wurde 1946 auf ad-hoc Basis für die damalige neutrale Schweiz eingeführt. Die Rechte und Pflichten einer Beobachterentität werden nach Ermessen des UN-Sekretariats eingeführt oder erweitert. Permanente Beobachter, normalerweise intergouvernementale Organisationen oder Nichtregierungsorganisationen, haben Zugang zu den meisten UN-Generalversammlungen und den damit verbundenen Sitzungen. Neben solchen Entitäten hat auch der Vatikan als Nichtmitgliedstaat den Status eines permanenten Beobachters inne.[1]

Aufwertung zum Beobachterstaat

Am 27. September 2012 verkündete Mahmud Abbas, Präsident der Palästinensischen Autonomiebehörde PA, er werde bei der UN Generalversammlung die Aufwertung von der bisherigen Beobachterentität zum Beobachterstaat (analog zum Vatikan) beantragen. Nachdem der Antrag auf Vollmitgliedschaft letztes Jahr scheiterte, sind die Palästinenser zuversichtlich, dass ein Grossteil der UN-Generalversammlung dem Ansinnen zustimmen wird.

Problematik der Aufwertung

Verletzung geltender Abkommen

Alle massgeblichen Abkommen zwischen Israel und den Palästinensern halten fest, dass eine Lösung des Konfliktes durch Verhandlungen und nicht durch unilaterale Massnahmen herbeigeführt werden soll. So etwa die Prinzipienerklärung vom 13. September 1999, die unter Anwesenheit der USA und Russland von den Israelis und der PLO unterzeichnet wurde.[2]

Spätere Abkommen bestätigen diese Haltung. So heisst es in der trilateralen Erklärung von Camp David (25. Juli 2005): „Beide Seiten können nachvollziehen, wie wichtig es ist, unilaterale Aktionen zu vermeiden, die das Ergebnis von Verhandlungen präjudizieren und dass ihre Differenzen nur durch gemeinsame Verhandlungen beigelegt werden können.“[3]

Und auch das Nahostquartett bestätigte in einer Erklärung vom 26. Juni 2009, dass „unilaterale Massnahmen einer Seite einem Verhandlungsergebnis nicht vorgreifen können und von der internationalen Staatengemeinschaft nicht anerkannt werden.“[4]

Eine einseitige Erklärung der Eigenstaatlichkeit durch die Palästinenser verstösst folglich gegen diese Abkommen.

Voraussetzungen für Eigenstaatlichkeit

Die Konvention von Montevideo im Jahr 1933 legt die Definition eines Staates und dessen Rechten und Pflichten fest.[5] Im ersten Artikel sind die vier Kriterien des Staates festgehalten:

 „Artikel 1.  Der Staat als Subjekt des internationalen Rechts sollte über folgende Eigenschaften verfügen: a) eine ständige Bevölkerung; b) ein definiertes Staatsgebiet; c) eine Regierung; und d) die Fähigkeit, in Verhandlungen mit anderen Staaten zu treten.“

Diese Voraussetzungen werden im Falle der palästinensischen Autonomiegebiete nicht erfüllt. Das Gebiet eines künftigen Staates „Palästina“ ist bislang nicht definiert, vielmehr sollte es laut bisherigen Vereinbarungen Gegenstand der Verhandlungen zwischen Israel und den Palästinensern sein. Die Palästinenser verfügen über keine permanente Regierung, der PA werden lediglich eine begrenzte und temporäre Autorität und eine begrenzte Autonomie zugestanden. Darüber hinaus wird die PA von der Hamas-Regierung in Gaza nicht anerkannt und umgekehrt. Sie verfügt deshalb und aufgrund von Abkommen auch nicht über die Fähigkeit, in Beziehung mit anderen Staaten zu treten.

Uneinigkeit unter den Palästinensern

Laut einem Sprecher der Hamas, habe Abbas „die palästinensischen Bewegungen angesichts dieses monumentalen Schritts nicht konsultiert.“ Es sei eine „einseitige Massnahme oder nationale Zustimmung.“[6] Die Hamas, die de facto über den Gazastreifen herrscht, erkennt Israel nicht als Staat an, wie ihre Führer bei jeder Gelegenheit bestätigen.

Konsequenzen und mögliche Auswirkungen

Eine Zustimmung bedeutete, dass Palästina erstmalig von einem UN-Hauptorgan als Staat betitelt wird. Ausserdem könnten die Palästinenser versuchen, die Vollmitgliedschaft von UN-Organen wie der Weltgesundheitsorganisation (WHO) zu erlangen.

Eines der UN-Gremien, zu dem die Palästinenser künftig Zugang erhalten könnten, wäre der Internationale Strafgerichtshof in Den Haag. Bislang wurde dies den Palästinensern verweigert, mit der Begründung, dass nur Staaten und keine Entitäten an den Strafgerichtshof appellieren können. Insbesondere israelische Beobachter befürchten, dass die Palästinenser mit diesem Zugang einen „Lawfare“, einen sogenannten Anklage-Krieg gegen Israel, israelische Politiker oder Soldaten anstrengen. Allerdings ist zu bedenken, dass umgekehrt auch Verfahren gegen Palästinenser (etwa den Raketenbeschuss aus Gaza betreffend) eingeleitet werden können. Insofern ist unklar, ob die Palästinenser tatsächlich diesen Schritten machen werden. Bislang erkennen nur zwei arabische Staaten, Jordanien und neuerdings Tunesien, den Internationalen Strafgerichtshof an.

Die USA haben bereits klar gemacht, dass sie sämtliche Zahlungen an die UN-Gremien, die Palästina als Vollmitglied aufnehmen, einstellen werden. Ausserdem haben sie in Aussicht gestellt, Zahlungen an die PA zu kürzen oder ganz zu streichen. Ähnliches gilt für Israel, welches drohte,  palästinensischen Zolleinnahmen künftig nicht mehr oder nur verzögert einzunehmen und der PA auszubezahlen. Einbussen im ohnehin schon prekären Budget könnten sich dramatisch auf die Autonomiebehörde auswirken, die bereits heute nicht mehr in der Lage wäre, die Gehälter ihrer Angestellten pünktlich auszubezahlen. US-Diplomaten befürchten, dass dies zu Gewalt und gar einem Zusammenbruch der PA führen könnte. Auch Israel könnte sich aufgrund der einseitigen Massnahmen der Palästinenser künftig nicht mehr den bisherigen Abkommen verpflichtet fühlen.

Die Aufwertung hätte für die Palästinenser hauptsächlich einen symbolischen Wert, ein Anrecht auf eine spätere Vollmitgliedschaft wird dadurch nicht gewährleistet. Nicht auszuschliessen ist hingegen, dass die bisherigen Verhandlungen zwischen Israel und Palästinenser durch diese unilaterale Massnahme einen weiteren Rückschlag hinnehmen müssen.

[1] http://www.un.org/en/members/nonmembers.shtml